Inhoudsopgave
- Waarom deze schrijfwijzer?
- Reikwijdte van de schrijfwijzer
- Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen
- Status van de schrijfwijzer
- Algemene aandachtspunten
Waarom deze schrijfwijzer?
Het schrijven van een memorie van toelichting is niet eenvoudig. De memorie van toelichting is een tekst waaraan diverse specifieke inhoudelijke eisen worden gesteld. Deze rijksbrede handreiking voor het schrijven van een memorie van toelichting is in interdepartementaal verband ontwikkeld.
Doel van de schrijfwijzer is om beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen praktische handvatten te geven bij het schrijven van een memorie van toelichting. De schrijfwijzer biedt een overzicht van een logische opzet waarin de inhoudelijke eisen waaraan een toelichting in ieder geval moet voldoen aan bod komen. Hiermee wordt ook beoogd de kwaliteit en de onderlinge vergelijkbaarheid van toelichtingen te vergroten. In de schrijfwijzer wordt verwezen naar relevante informatie in andere instrumenten, zoals het Beleidskompas, de Aanwijzingen voor de regelgeving en de Handleiding Wetgeving en Europa (zie https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen). Door gebruik te maken van deze instrumenten kun je ervoor zorgen dat je toelichting voldoet aan specifieke wettelijke eisen die worden gesteld aan beleid en regelgeving (bijv. artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016, ‘CW 3.1’) en eisen die volgen uit kabinetsbeleid inzake regelgeving, zoals doenvermogen en regeldruk.
Bij het schrijven van een toelichting kunnen dossierhouders gebruik maken van de analyses die eerder in het traject zijn gemaakt met toepassing van het Beleidskompas. Met het Beleidskompas komen alle relevante kwaliteitsaspecten die bij een voorstel een rol kunnen spelen aan de orde. Elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorgelegd aan het parlement moet een adequaat antwoord bevatten op de Beleidskompasvragen.
Een toelichting op regelgeving vervult meerdere doelen:
- Verantwoording: Om een wet te begrijpen is het van cruciaal belang dat de achterliggende gedachten bij regelgeving inzichtelijk worden gemaakt: welk doel wordt gediend en welke afwegingen zijn gemaakt? De memorie van toelichting dient de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes te motiveren en te verantwoorden en aan te geven welke afwegingen zijn gemaakt.
- Uitleg aan de rechtspraktijk: Een toelichting geeft uitleg aan de (rechts)praktijk. Hierbij geldt dat bij discrepanties tussen de tekst van de regeling en de toelichting de artikelen in beginsel doorslaggevend zijn. De memorie van toelichting wordt gedurende de behandeling van het wetsvoorstel in het parlement niet aangepast. Als de rechter de bedoeling van de wetgever wil toetsen, is zij derhalve één van de beschikbare bronnen, naast bijvoorbeeld nota’s naar aanleiding van het verslag, nota’s van wijziging en toelichtingen op amendementen.
- Overtuigen: Een belangrijke functie van een toelichting is ook om het parlement te overtuigen van het voorstel en te zorgen voor politiek draagvlak. Dat geldt met name bij een memorie van toelichting bij een wetsvoorstel, maar kan ook spelen bij lagere regelgeving, waarin beleidskeuzes worden gemaakt.
Reikwijdte van de schrijfwijzer
De schrijfwijzer is bedoeld voor de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel en de toelichtende nota bij de overlegging van een verdrag ter stilzwijgende goedkeuring, maar kan ook als inspiratiebron of checklist dienen voor de nota van toelichting bij een algemene maatregel van bestuur of een toelichting bij een ministeriële regeling. Houd er bij de formulering van deze toelichtingen wel rekening mee dat de betrokken regeling al is vastgesteld (Ar 4.49). In de schrijfwijzer worden ook enkele specifieke aandachtspunten voor algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen uitgelicht.
Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen
De diverse doelen van de memorie van toelichting kunnen het beste worden bereikt door een logische, toegankelijke tekst waarin de lezer snel de voor hem relevante informatie kan terugvinden. De Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen biedt daartoe de bouwstenen. Door het volgen van deze voorbeeldopzet komen de verplichte, op interdepartementale afspraken gebaseerde, elementen aan bod. Daarnaast zijn andere elementen opgenomen die helpen om tot een logische en inzichtelijke toelichting te komen.
In deze schrijfwijzer is gekozen voor de volgende opzet:
A. Algemeen deel van de memorie van toelichting
1. Inleiding
2. Implementatiewetgeving
3. Hoofdlijnen van het voorstel
4. Verhouding tot hoger recht
5. Verhouding tot nationale regelgeving
6. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)
7. Uitvoering
8. Toezicht en handhaving
9. Financiële gevolgen
10. Evaluatie
11. Advies en consultatie
12. Overgangsrecht en inwerkingtreding
B. Artikelsgewijze toelichting
C. Bijlagen bij de toelichting
In de praktijk kun je de voorbeeldopzet gebruiken om een eigen toelichting op maat te maken. Ter inspiratie wordt in de schrijfwijzer ook gericht verwezen naar voorbeelden van (deel)paragrafen over bepaalde aspecten op www.officielebekendmakingen.nl.
Status van de schrijfwijzer
De voorbeeldopzet is geen verplicht model, maar bevat wel een overzicht van verplichte inhoudelijke eisen. Er kunnen goede redenen zijn om voor een andere opzet te kiezen. Als het afwijken van dit model voor een goed en duidelijk betoog nodig is, kunnen de bouwstenen bij wijze van checklist worden nagelopen om tot een volledige toelichting te komen. De verplichte inhoudelijke eisen zijn aangeduid door verwijzingen naar de betreffende Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Ar), de door het kabinet vastgestelde verplichte kwaliteitseisen en vragen uit het Beleidskompas. Ook wordt verwezen naar enkele relevante wettelijke verplichtingen, zoals de verplichte CW 3.1-onderbouwing en wettelijke adviestaken van bepaalde instanties.
Deze versie van de Schrijfwijzer memorie van toelichting is voorbereid door de Werkgroep Schrijfwijzer memorie van toelichting en vastgesteld door het Interdepartementaal Hoofdenoverleg Wetgevingsbeleid in mei 2024. De schrijfwijzer wordt regelmatig geactualiseerd. De meest actuele versie is te vinden op www.kcbr.nl. Als je suggesties hebt voor volgende edities van de Schrijfwijzer, kun je die sturen naar schrijfwijzer@kcbr.nl.
Algemene aandachtspunten
- Gebruik in een toelichting duidelijke taal en let op de zelfstandige leesbaarheid. Schrijf met een heldere stijl: toegankelijk, beknopt en niet archaïsch. Vermijd onnodige woorden, jargon en zeer technische termen en zorg voor consistentie in woordkeus en spelling. Formuleer in korte zinnen, vermijd lange bijzinnen en redigeer zoveel mogelijk in actieve vorm. Varieer hierbij met het oog op de leesbaarheid. Zie ook Ar 4.49 en de informatiepagina Duidelijke taal op www.kcbr.nl.
- Pas de Aanwijzingen voor de regelgeving voor vormgevingsaspecten zoveel mogelijk overeenkomstig toe (zie Ar 4.49, derde lid). Sluit voor hoofdlettergebruik bijvoorbeeld aan bij Ar 3.52 en voor verwijzingen naar parlementaire stukken, officiële bekendmakingen en bindende EU-rechtshandelingen bij respectievelijk Ar 3.43, Ar 3.45 en Ar 3.42. Kies voor verwijzingen naar overige bronnen op een uniforme wijze (bijv. volgens de richtlijnen die juridische auteurs hanteren). Volg ook een consistente lijn bij voetnotengebruik, bijvoorbeeld door deze toe te voegen aan het einde van de zin na de afsluitende interpunctie. Zie ook de informatiepagina Gebruik van bronnen op www.kcbr.nl.
- Gebruik bij verkorte aanhaling van een EU-verordening of -richtlijn bij voorkeur een materiële naam, bijvoorbeeld ‘Richtlijn hernieuwbare energie’ in plaats van ‘Richtlijn 2009/28/EG’ of Algemene verordening gegevensbescherming in plaats van Verordening (EU) 2016/679.
- Verdeel de verschillende onderdelen van de memorie van toelichting in (deel)paragrafen en voorzie ze van heldere kopjes en een passende nummering waarnaar je gemakkelijk terugverwijst.
- Bij een lange toelichting is het voor de toegankelijkheid aan te raden om een inhoudsopgave op te nemen.
- Overweeg het gebruik van verduidelijkende plaatjes, schema’s en afbeeldingen om de toegankelijkheid van de tekst te bevorderen. Zie ook de informatie over beeldtaal op de informatiepagina Duidelijke taal op www.kcbr.nl.
- Signaleer niet meer problemen dan het voorstel beoogt op te lossen. Houd bij het schrijven van de toelichting de focus op het doel van het voorstel.
- Voorkom overlap tussen het algemeen deel en het artikelsgewijs deel van de memorie van toelichting en stem de onderdelen goed op elkaar af. Maak gebruik van onderlinge verwijzingen om onnodige dubbelingen te voorkomen.
Laatst gewijzigd op: 3-7-2024