Externe verzelfstandiging

Inhoudsopgave

1. Wat is externe verzelfstandiging?

Algemeen

Verzelfstandiging kan verschillende vormen aannemen. Deze vormen worden ook wel ‘instellingen op afstand van het Rijk’ genoemd. Je kunt verschil maken tussen verzelfstandiging op juridisch gebied, maar ook verzelfstandiging op economisch/bestuurlijk gebied.

Verder kun je verzelfstandiging onderscheiden in interne en externe verzelfstandiging. Interne verzelfstandiging is het vormen van een agentschap. Externe verzelfstandiging kan op verschillende manieren. De drie belangrijkste zijn het vormen van een zelfstandig bestuursorgaan, een rechtspersoon met een wettelijke taak en een staatsdeelneming. In deze tekst bespreken we de verschillende vormen van externe verzelfstandiging.

Terug naar boven

2. Hoe gebruik je externe verzelfstandiging?

Zoals hierboven genoemd, zijn er drie vormen van externe verzelfstandiging: een zelfstandig bestuursorgaan (zbo), een stichting en een staatsdeelneming. Sommige van deze typen organisaties vallen tevens onder de definitie van een rechtspersoon met een wettelijke taak (rwt). Al deze vormen worden hieronder besproken.

Terug naar boven

2.1 Een zelfstandig bestuursorgaan

Algemeen

Zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) zijn overheidsinstanties die buiten de gewone, departementale organisatie vallen. Ze zijn door een wet opgericht en hebben bestuursbevoegdheden door ‘attributie’ of ‘delegatie’.

Voorbeelden van zbo’s zijn het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de RDW (Dienst Wegverkeer) en de Kamer van Koophandel (KvK). Zie ook dit overzicht van zelfstandige bestuursorganen.

Kenmerken zbo

  • Wanneer mag een zbo worden opgericht? De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen beschrijft de instellingsvoorwaarden voor een zbo. Je kunt niet zomaar een zbo oprichten. Je moet hiervoor met goede argumenten komen. Zie hiervoor Ar 5.8 in Aanwijzingen voor de regelgeving. Instelling van een zbo kan alleen als het nodig is dat het orgaan onafhankelijk van de minister beslissingen kan nemen. Dit is het motief ‘onafhankelijke oordeelsvorming’. De motieven ‘regelgebonden uitvoering’ en ‘participatie’ worden alleen nog beperkt gebruikt voor het toekennen van nieuwe taken aan bestaande zbo’s. Zie de brief van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties van 26 mei 2005. Het motief onafhankelijke oordeelsvorming wordt beperkt uitgelegd: ook als een minister verantwoordelijk is, kunnen besluiten onafhankelijk worden genomen.
  • Beperkte ministeriële verantwoordelijkheid. Als een zbo eenmaal is ingesteld, is sprake van een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid. Een zbo is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister. Wel heeft de minister een zogenaamde ‘systeemverantwoordelijkheid’. Dit is de verantwoordelijkheid voor de verdeling en afbakening tussen bestuurslagen en tussen overheid en samenleving. Daarnaast is de minister verantwoordelijk voor het toezicht op de taakuitvoering en het beheer van publieke middelen.
  • Kabinetsbeleid. Een nieuwe zbo wordt niet zomaar opgericht. Liever wordt gekozen voor een agentschap. Zbo’s, in welke vorm dan ook, worden bij uitzondering opgericht. Als het toch een zbo moet zijn, dan een publiekrechtelijke zbo zonder eigen rechtspersoonlijkheid. Dit staat in de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 13 mei 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 25268, nr. 83). Voor de besluitvorming van een zbo is eigen rechtspersoonlijkheid niet nodig. Alleen in bijzondere gevallen kan een privaatrechtelijke zbo worden opgericht. Dit is omdat niet vaak aan de wettelijk gestelde eisen kan worden voldaan. Bovendien kan een publiekrechtelijk zbo zonder rechtspersoonlijkheid standaard gebruikmaken van ondersteunende organisaties van de Staat, de zogenaamde shared service organisaties, zoals bijvoorbeeld P-direkt en FMHaaglanden.

Terug naar boven

2.2 Een rechtspersoon met wettelijke taak

Algemeen

De Comptabiliteitswet 2016 geeft een definitie van een rechtspersoon met wettelijke taak (rwt):

“Een rechtspersoon die een bij of krachtens een wet geregelde taak uitvoert en die daartoe geheel of gedeeltelijk wordt bekostigd uit de opbrengst van een bij of krachtens een wet ingestelde heffing.” Een rwt is dus een zelfstandige organisatie op afstand van de rijksoverheid. Een rwt voert een taak uit die in de wet geregeld is en wordt gefinancierd met publiek geld.

Bij de oprichting van een rwt dient overleg plaats te vinden met de Algemene Rekenkamer conform artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet. De Algemene Rekenkamer heeft een lijst van rwt’s opgesteld. Voorbeelden van rwt’s zijn de Dienst voor het Kadaster en de openbare registers (Kadaster), het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) en De Nederlandsche Bank NV (DNB).

Kenmerken rwt

Instelling van een rwt gebeurt door een wet, bijvoorbeeld een instellingswet. De rechtspersoon is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister en er is een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid is in ieder geval een systeemverantwoordelijkheid. Dit is voor rijksbeleid, zoals het vaststellen van doelen, taken en beschikbare middelen en positionering. Verder is de minister verantwoordelijk voor de wettelijke taakuitvoering en de besteding van publiek geld.

Terug naar boven

2.3 Aankoop van een staatsdeelneming

Algemeen

Een staatsdeelneming is het houden van aandelen door de Staat in een private vennootschap die geen onderdeel is van de staat. Je vindt dit terug in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.

Kenmerken staatsdeelneming

Er zijn vier voorwaarden waaraan een staatsdeelneming moet voldoen. Ten eerste moet sprake zijn van een nationaal publiek belang op Rijksniveau dat niet alleen met wet- en regelgeving kan worden beschermd. Ten tweede moet dit belang zijn terug te vinden in het beleid. Er moet dus een beleidsdoelstelling zijn die duidelijk maakt welke publieke belangen er zijn, hoe die moeten worden beschermd en wat daarvoor de taak van de staatsdeelneming is. Ten derde moet de staatsdeelneming winst opleveren op de producten of diensten. Tot slot moeten de resultaten regelmatig worden beoordeeld. Als de doelstelling is gehaald, kan de staat zijn deelneming beëindigen. Als de taak blijvend is, kan de deelneming voor langere tijd zijn. Details over de procedure zijn te vinden in de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022.

De minister is bij staatsdeelneming verantwoordelijk voor de invulling van het aandeelhouderschap en het hierover gevoerde beleid.

Terug naar boven

2.4 De stichting

Algemeen

Behalve de drie bovengenoemde vormen van externe verzelfstandiging, is er nog een vierde mogelijkheid die we hier willen bespreken. Dat is de oprichting van een stichting. Dit wordt alleen bij uitzondering gedaan.

Een stichting is een organisatie die niet als doel heeft om winst te maken. In plaats daarvan probeert een stichting een maatschappelijk, sociaal of ideëel doel te halen. Een stichting is een rechtspersoon en heeft een bestuur. De overheid zal niet snel een stichting oprichten. De relatie van de overheid tot een stichting bestaat meestal alleen uit het verstrekken van een subsidie. Bij de uitvoering van overheidstaken wordt namelijk liever gebruik gemaakt van een publiekrechtelijke organisatievorm dan van een privaatrechtelijke stichting. Wel zijn er uitzonderingen mogelijk. Voorbeelden van stichtingen waarmee de rijksoverheid een oprichtingsrelatie heeft zijn:

Koninklijke defensiemusea, Pallas en het Nederlandse Veteraneninstituut

Kenmerken stichting

Voor het oprichten van een stichting door de overheid geldt het Kader voor stichtingen. Beleidskader betrokkenheid van de Rijksoverheid bij het oprichten van stichtingen (Stichtingenkader 2005). Dit kader gaat over de oprichtingsrelatie tussen de Rijksoverheid en de stichting. Het kader bepaalt de normen voor de oprichting van een stichting en beschrijft de ‘voorhangprocedure’ die hiervoor moet worden doorlopen volgens artikel 4.7 van de Comptabiliteitswet 2016). In de voorhangprocedure legt het betreffende departement uit aan de Staten-Generaal dat de oprichting van een stichting noodzakelijk is om de beleidsdoelen te halen. Hiervoor is eerst een advies nodig van het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer. Belangrijke onderdelen van de voorhangprocedure zijn of sprake is van een publieke taak en of er geen publiekrechtelijke alternatieven zijn. Andere regels die in het kader staan, gaan over de soort handelingen, de ministeriële bevoegdheden, de samenwerking met andere (privaatrechtelijke) partijen, de financiering en de doelmatigheid.

Als besloten is een stichting zelf op te richten of hieraan deel te nemen, moet dit eerst intern worden besproken. Er moet overleg zijn met de afdeling juridische zaken, de financieel-economische afdeling en andere afdelingen die misschien belangrijk hiervoor zijn. En natuurlijk moet je het ook op tijd laten weten aan het Ministerie van Financiën om het verdere proces voor te bereiden.

Terug naar boven

3. Achtergrondinformatie

Je vindt meer informatie over verzelfstandiging in het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten van de Eerste Kamer Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten (Kamerstukken I 2012/13, C, B).

Op de website van de Rijksoverheid staat meer informatie over zbo’s.

De verplichte kwaliteitseis Besliskader privatisering en verzelfstandiging is van toepassing op externe verzelfstandiging. Dit besliskader geldt niet bij interne verzelfstandiging.

Terug naar boven

4. Contactgegevens

Terug naar boven

Laatst gewijzigd op: 10-4-2024