De toelichting bevat een verantwoording van de regeling. Daarbij komen, voor zover van toepassing, in ieder geval de volgende punten aan de orde:
- de doelen die met de regeling worden nagestreefd of, in het geval van een implementatieregeling, de aanleiding en achtergronden van de te implementeren internationale regeling of bindende EU-rechtshandeling;
- de noodzaak tot overheidsinterventie, mede bezien in relatie tot het zelfregulerende vermogen in de betrokken sector of sectoren, alsmede de overwogen varianten en de te verwachten neveneffecten van de regeling;
- de uitvoerings- en handhavingsaspecten van de regeling, zoals de keuze van het handhavingsstelsel en de mate waarin te verwachten is dat de toepassing van de regeling aanleiding geeft tot conflicten;
- de gevolgen voor de informatievoorziening van de rijksoverheid en voor de verwerking van persoonsgegevens;
- de lasten voor burgers, bedrijven en instellingen en de lasten voor de overheid, waaronder de lasten verbonden aan rechtsbescherming;
- de wijze waarop rekening is gehouden met het doenvermogen van degenen die geraakt worden door de regeling;
- de verenigbaarheid met hoger recht en de verhouding tot andere regelingen;
- de wijze waarop recht is gedaan aan het primaat van de wetgever, alsmede een motivering van de keuze van de overheidslaag waaraan bevoegdheden zijn toegedeeld;
- de positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de wijze waarop rekening is gehouden met eventuele bijzondere omstandigheden waardoor die eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland;
- het overgangsrecht en de inwerkingtreding van de regeling;
- de inbreng van externe partijen bij de totstandkoming van de regeling, alsmede de bij de totstandkoming van de regeling voorgeschreven bijzondere procedures;
- de voorgenomen evaluatie van de regeling;
- overige aspecten van de regeling waarop kabinetsbeleid inzake regelgeving toepasselijk is.
Toelichting
Onderdelen a en b. In de toelichting bij een regeling die uitvoering geeft aan nationaal beleid wordt, na een korte inleiding waarin de inhoud en de aanleiding van de regeling worden beschreven, ingegaan op de doelen die met de regeling worden nagestreefd en de noodzaak om daartoe nieuwe regelgeving tot stand te brengen of bestaande regelgeving te wijzigen. Zie in dit verband ook de aanwijzingen 2.2 (noodzaak van regelgeving), 2.3 (voorafgaand onderzoek), 2.5 (zelfregulering) en 2.9 (neveneffecten).
In de toelichting bij een implementatieregeling worden na een korte inleiding de aanleiding en achtergronden van de te implementeren internationale of Europese regeling geschetst. Zie voor de inleiding van de toelichting bij een EU-implementatieregeling aanwijzing 9.11. In de toelichting bij een EU-implementatieregeling moet ook een transponeringstabel worden opgenomen: zie aanwijzing 9.12. In de transponeringstabel kan - tenzij een uitgebreidere toelichting nodig is - ook worden aangegeven welke bepalingen uit een bindende EU-rechtshandeling naar hun aard geen implementatie behoeven (zie aanwijzing 9.6) of reeds door middel van bestaand recht zijn geïmplementeerd (zie aanwijzing 9.13).
Zie voor de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel tot goedkeuring van een verdrag aanwijzing 8.13.
Onderdelen c en d. Bij de uitvoerings- en handhavingsaspecten van de regeling dient onder meer aandacht te worden besteed aan het bestuursorgaan of overheidsonderdeel dat met de uitvoering of de handhaving van de regeling zal zijn belast. Zie met betrekking tot de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling ook de aanwijzingen 2.7 en 2.8. Zie voorts paragraaf 5.4 en meer specifiek de aanwijzingen 5.8 tot en met 5.11, indien in de regeling taken worden opgedragen aan een zelfstandig bestuursorgaan.
In de toelichting dient in voorkomend geval ook te worden ingegaan op de gevolgen die de regeling heeft voor de informatievoorziening van de rijksoverheid of de verwerking van persoonsgegevens: zie de aanwijzingen 5.32 en 5.33. Aanwijzing 5.32 schrijft voor dat de gevolgen voor de informatievoorziening van de rijksoverheid worden toegelicht in een aparte informatieparagraaf. Gelet op het belang van de bescherming van persoonsgegevens ligt het in de rede om dat onderwerp eveneens in een aparte paragraaf te behandelen.
Verder dient in de toelichting aandacht te worden besteed aan de eventuele instelling van een adviescollege (aanwijzing 5.6) of het opnemen van een hardheidsclausule in de regeling (aanwijzing 5.25).
Onderdeel e. Dit onderdeel houdt verband met aanwijzing 2.10, eerste lid, dat moet worden gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor de maatschappij en voor de overheid. Zie in dit verband ook de aanwijzingen 7.5 (bedrijfseffectentoets) en 7.6 (toetsing gevolgen voor decentrale overheden). Zie met betrekking tot EU-implementatieregelingen ook aanwijzing 9.5 (lastenluwe implementatie).
Ook moet worden aangegeven of en in hoeverre de belasting van de met rechtspraak belaste instanties in verband met de handhaving van de regeling en de rechtsbescherming ter zake van de toepassing wordt beïnvloed.
Zie voor de financiële gevolgen van de regeling voor de rijksoverheid of voor decentrale overheden de aanwijzingen 4.45 en 4.46. Voor een wetsvoorstel geldt dat indien er geen financiële gevolgen zijn, dit ook uitdrukkelijk in de memorie van toelichting moet worden vermeld (aanwijzing 4.45, vijfde lid). Zie voor de toetsing op regeldruk aanwijzing 7.5a.
Onderdeel f. Dit onderdeel houdt verband met aanwijzing 2.10, tweede lid, dat bij de keuzes met betrekking tot vorm en inhoud van een regeling ook rekening wordt gehouden met het doenvermogen van degenen die erdoor worden geraakt.
Onderdeel g. Zie voor de verenigbaarheid met hoger recht in algemene zin aanwijzing 2.15. Zie voor grondwettelijke delegatieverboden aanwijzing 2.20. Zie voorts de aanwijzingen 5.28 (motivering niet opnemen wederzijdse erkenningsclausule) en 5.29 (motivering toepassing conflictregel uit de Dienstenrichtlijn).
Bij de verhouding tot andere regelingen valt onder meer te denken aan de verhouding tot algemene wetten. Zie aanwijzing 2.46. Bij het tot stand brengen van een nieuwe regeling of het wijzigen of intrekken van een bestaande regeling dient ook aandacht te worden besteed aan de gevolgen die dat heeft voor andere regelingen. Zie in dat verband ook de aanwijzingen 6.8 en 6.24 met betrekking tot de gevolgen voor lagere regelingen.
Bij de verenigbaarheid met hoger recht en de verhouding tot andere regelingen moet niet alleen rekening worden gehouden met bestaand recht, maar ook met eventuele in voorbereiding zijnde regelingen. Een bijzonder aandachtspunt is daarbij de mogelijke samenloop van wetsvoorstellen: zie paragraaf 5.15.
Onderdeel h. Zie voor het primaat van de wetgever en de delegatie van regelgevende bevoegdheid de aanwijzingen 2.19, 2.21, 2.22, 2.24 en - met betrekking tot EU-implementatieregelingen - 9.8.
Zie voor de keuze van de overheidslaag waaraan bevoegdheden worden toegedeeld aanwijzing 2.13. Zie ook de aanwijzingen 5.23 (toekenning van bevoegdheden aan decentrale overheden) en 5.24 (interbestuurlijk toezicht).
Onderdeel i. Zie ook aanwijzing 2.16.
Onderdeel j. Zie voor overgangsrecht in algemene zin paragraaf 5.14 en voor inwerkingtreding paragraaf 4.4. Met betrekking tot de inwerkingtreding wordt in ieder geval aandacht besteed aan de keuze voor een bepaald tijdstip van inwerkingtreding in relatie tot de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn (aanwijzing 4.17). Afwijking van de vaste verandermomenten of van de minimuminvoeringstermijn dient steeds te worden gemotiveerd. Hetzelfde geldt voor het gebruik van een bijzondere inwerkingtredingsbepaling (aanwijzing 4.22) en het verlenen van terugwerkende kracht (aanwijzing 5.63).
Onderdeel k. In de toelichting moet ook de inbreng van externe partijen bij de totstandkoming van de regeling worden besproken. Hetzelfde geldt voor bij de totstandkoming van de regeling gevolgde bijzondere procedures. Zie voor beide aspecten aanwijzing 4.44.
Bij gevolgde bijzondere procedures dient ook te worden gedacht aan notificatieprocedures, voor zover die niet al in het kader van de verenigbaarheid met hoger recht aan de orde zijn geweest. Zie ook paragraaf 7.2.
Onderdeel l. Indien de regeling een evaluatiebepaling bevat, wordt in de toelichting ook aandacht besteed aan de voorgenomen evaluatie van de regeling. In de toelichting bij een experimenteerregeling dient in ieder geval te worden aangegeven hoe die regeling zal worden geëvalueerd. Zie aanwijzing 2.42.
Onderdeel m. Dit onderdeel correspondeert met aanwijzing 2.12 inzake overige kwaliteitseisen en ziet op de situatie dat de regeling een element bevat waar specifiek kabinetsbeleid voor geldt (denk onder meer aan subsidieverstrekking, het verrichten van marktactiviteiten en privatisering of verzelfstandiging). In zo’n geval dient in de toelichting ingegaan te worden op de verhouding tussen de regeling en het beleid ter zake, met name indien van dat beleid zou worden afgeweken.
Zie voor overige aspecten die in de toelichting aan de orde kunnen zijn ook de aanwijzingen 2.27 (afspraken over de voordracht en ondertekening van een algemene maatregel van bestuur), 3.24 (toelichting bij "Onze Minister die het mede aangaat"), 4.24 (suggestie voor afkorting van citeertitel), 4.32 (vermelding adres waar bijlagen bij de regeling ter inzage zijn gelegd), 5.59 (in een invoeringswet opgenomen overgangsrecht) en 6.21 (vergelijkend overzicht van oude en nieuwe bepalingen bij een complexe wijzigingsregeling).