Inhoudsopgave
- Wat is de menselijke maat?
- Hoe betrek je het begrip ‘menselijke maat’ in een beleidstraject?
- De menselijke maat in wetgeving
- De menselijke maat in de uitvoering
- Bijlagen
Wat is de menselijke maat?
De Rijksoverheid werkt aan een rechtvaardige samenleving. Als we werken aan een maatschappelijke opgave, kiezen we daarom voor maatregelen waarmee het beleidsdoel in kwestie op rechtvaardige wijze kan worden gerealiseerd. Het kan voorkomen dat daarvoor wet- of regelgeving moet worden opgesteld of aangepast. Dit gaat vaak gepaard met het aanwijzen van een uitvoeringsorganisatie die het beleid moet gaan uitvoeren. Beleid en regelgeving moet bovendien recht doen aan de ‘menselijke maat’: bij de voorbereiding van nieuw beleid, wet- of regelgeving is het belangrijk om steeds in het vizier te houden wat de beleidsvoornemens zullen betekenen voor burgers en bedrijven.
Tot op heden sluit het kabinet aan bij de werkdefinitie van de menselijke maat die door de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (hierna: TCU) is gegeven: ‘recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving’. Het kabinet heeft de definitie van de TCU overgenomen in de Kamerbrief van de Minister van BZK over de acties die het kabinet onderneemt ter bevordering van de menselijke maat in wetten en regels (11 juli 2022).
De inhoud en reikwijdte van het begrip ‘menselijke maat’ is binnen en buiten Rijksoverheid nog volop in beweging. Het is daarom nog niet glashelder welke eisen het begrip ‘menselijke maat’ stelt aan beleid of regelgeving. In de politieke discussie over de menselijke maat heeft lange tijd de nadruk gelegen op het voorkomen van ‘hardvochtige effecten’ (zie bijvoorbeeld de Motie-Brenk). Met een hardvochtige effect wordt bedoeld dat het leven van een burger door overheidshandelen wordt ontwricht (Kamerbrief van de staatssecretaris SZW over de definitie hardvochtige effecten, 10 november 2021). De menselijke maat omvat echter meer dan het voorkomen en herstellen van hardvochtigheden: het vraagt van beleidsmedewerkers, overheidsjuristen en wetgevingsjuristen dat de doelgroep en diens omstandigheden al in de voorbereidende fase van beleid, wet- en regelgeving worden betrokken, zodat de betrokken uitvoeringsorganisatie in staat zal zijn aan de doelgroep een persoonlijke en efficiënte dienstverlening te leveren.
Leeswijzer
Met deze pagina willen we je daarbij helpen, door je handvatten aan te reiken die je helpen om de menselijke maat mee te nemen in het door jou te ontwikkelen beleid, wet- of regelgeving. Deze pagina besteedt daarom aandacht aan de volgende tools: het Beleidskompas, Doenvermogen en de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Hoe betrek je het begrip ‘menselijke maat’ in een beleidstraject?
Hoe neem je bij het ontwikkelen van beleid, wet- of regelgeving een denkhouding aan waarin voldoende rekening wordt gehouden met het perspectief van de burger? Er zijn binnen het Rijk diverse tools beschikbaar om je daarbij te helpen.
Maak gebruik van het Beleidskompas
Bij het voorbereiden van beleid, wet- en regelgeving kan je het beste gebruik maken van het Beleidskompas een grote toegevoegde waarde. De volgende onderdelen van het Beleidskompas zijn in het bijzonder relevant:
- Wie zijn belanghebbenden en waarom? Dit onderdeel van het Beleidskompas laat je nadenken over de precieze doelgroep van je beleid, en de vraag wie er direct of indirect belang hebben bij het vraagstuk. Treft je beleid burgers? Dan doe je er goed aan hen vanaf het begin van je beleidstraject al te betrekken.
- Wat zijn opties om het doel te realiseren? De effectiviteit van je beleidsopties hangt sterk samen met de omstandigheden van de burgers die je doelgroep vormen. Vanuit de menselijke maat bezien is het daarom nuttig om bij het verkennen van de beleidsopties al in kaart te brengen in welke situatie je doelgroep zich bevindt als zij met het beleid in aanraking komt. Het begrip ‘doenvermogen’ kan je daarbij helpen.
- Wat zijn de mogelijke gevolgen van je opties? De menselijke maat vraagt van de beleidsvoorbereiding dat je zo goed als mogelijk in kaart brengt wat de impact is van de beleidsopties op je doelgroep en andere groepen die geraakt kunnen worden door het voorgenomen beleid.
- Wanneer het te ontwikkelen beleid gepaard gaat met wet- of regelgeving, is het belangrijk dat de regeling werkbaar is voor iedereen die ermee te maken heeft. Denk daarbij niet alleen aan de doelgroep die zich aan de regels moet houden, maar ook aan de overheidsorganisatie(s) die regels moeten uitvoeren en handhaven. De doenlijkheid van de regeling voor je doelgroep breng je in kaart met de doenvermogentoets (zie nader hieronder). Voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling door de betrokken uitvoeringsorganisatie(s) maak je al vroeg in het proces een uitvoeringsanalyse. Deze toetsen dragen bij aan de menselijke maat van het beleid, omdat mogelijk ondoenlijke regels of regels die in de uitvoering leiden tot ongewenste (hardvochtige) effecten inzichtelijk worden gemaakt.
Doenvermogen
De menselijke maat hangt samen met doenvermogen, omdat menselijk beleid veronderstelt dat je uitgaat van een realistisch beeld van wat je van de burger kan verwachten. Uit het rapport Weten is nog geen doen van de WRR volgt dat zelfs als iemand de regels kent en wil naleven, dat niet altijd lukt. Dat kan komen doordat de regels teveel van de burger vragen, doordat de burger zich bevindt in een kwetsbare persoonlijke situatie of omdat sprake is van een ingrijpende levensgebeurtenis. Het is goed om ons ervan bewust te zijn dat mensen in moeilijke situaties vaak het grootste beroep doen op de overheid, terwijl hun doenvermogen op dat moment het meest onder druk staat.
Doenvermogen is een van de kwaliteitseisen in het Beleidskompas waar alle voorstellen voor beleid, wet- en regelgeving aan moeten voldoen. Breng de doenlijkheid in kaart en weeg het mee bij het ontwikkelen van beleid of regels, bijvoorbeeld door voorgenomen regelgeving te pre-testen of voor te leggen aan de doelgroepen. In andere woorden: wat vraag je van de burger? Daarbij houd je rekening met mogelijke samenloop met andere regelingen, de impact van levensgebeurtenissen, de gevolgen van onoplettendheid door de burger en de mentale belasting die de regeling oplevert.
De menselijke maat in wetgeving
Wetgeving is een veel voorkomend beleidsinstrument. Het Nederlandse staatsrecht eist dat overheidshandelingen altijd herleidbaar zijn naar de wet. Als beleid wordt uitgevoerd door een uitvoeringsorganisatie, is daarom altijd een wet nodig waarin staat beschreven welke bevoegdheden die uitvoeringsorganisatie heeft en waarvoor de uitvoeringsorganisatie die bevoegdheden mag gebruiken (zie hierover de pagina Attributie van een bevoegdheid). Voor menselijk beleid heb je wetgeving nodig die uitvoeringsorganisaties voldoende aanknopingspunten biedt om rekening te houden met omstandigheden van burgers.
Binnen de Rijksoverheid wordt nagedacht over de vraag hoe wet- en regelgeving kan worden gemaakt die recht doen aan de menselijke maat. Hieronder vind je informatie over ontwikkelingen op het gebied van wetgevingsbeleid, wetgevingstechnieken en concrete voorbeelden van wetsvoorstellen waarin de menselijke maat al wordt betrokken.
Wetgevingsbeleid
Naar aanleiding van de kabinetsreactie op het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvang, heeft het kabinet in een Kamerbrief van de minister van Rechtsbescherming aangekondigd te investeren in de kwaliteit van beleid, wet en regelgeving (25 juni 2021). Naar aanleiding hiervan worden diverse acties ondernomen om de menselijke maat in en bij de toepassing van wetten en regels te bevorderen. De acties worden uiteengezet in de Kamerbrief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (11 juli 2022).
Een van de acties betreft het versterken van de door JenV verrichte Rijksbrede wetgevingstoetsing. De ‘menselijke maat’ is een van de toetsprioriteiten in het Toetsingskader Rijksbrede wetgevingstoetsing. Dit betekent dat van wetgevingsvoorstellen waarin de menselijke maat een rol speelt, door JenV wordt getoetst of het voorstel is voorbereid met toepassing van het Beleidskompas en of het voorstel voldoet aan de in de Aanwijzingen voor de regelgeving neergelegde eisen van goede wetgeving.
Daarnaast worden de Aanwijzingen voor de regelgeving gewijzigd met het doel daarin beter tot uitdrukking te brengen dat wetgeving voldoende ruimte voor maatwerk moet bieden, zodat hardvochtige effecten worden voorkomen. Het gaat om Ar 2.11 (evenredigheid) en Ar 5.25 (hardheidsclausules). De Raad van State heeft over de voorgenomen wijziging positief geadviseerd.
Verder is de Schrijfwijzer memorie van toelichting aangevuld met informatie over de menselijke maat. Het doel van de schrijfwijzer is om beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen praktische handvatten te geven bij het schrijven van de toelichting op de voorgestelde wet- en regelgeving.
Wetgevingstechniek
De menselijke maat stelt op twee manieren eisen aan wet- en regelgeving. Ten eerste moet het doel waarmee de regeling wordt opgesteld in verhouding staan tot de negatieve consequenties die de doelgroep van de regeling daarvan kan ondervinden (Ar 2.11). Ten tweede eist de menselijke maat dat wet- en regelgeving zo wordt ingericht, dat de betrokken uitvoeringsorganisatie rekening kan houden met de persoonlijke omstandigheden van de burger. De menselijke maat kan bijvoorbeeld een goede grond zijn om te kiezen voor een discretionaire bevoegdheid (Ar 2.14). De uitvoeringsorganisatie heeft dan enige ruimte om aan de burger tegemoet te komen. Omdat het onmogelijk is om van tevoren compleet te overzien welke negatieve effecten een regeling kan hebben, kan een hardheidsclausule (Ar 5.25) gerechtvaardigd zijn. Daarvoor is echter alleen plaats als daadwerkelijk risico bestaat op ernstig nadelige gevolgen voor de burger (Ar 2.19).
Voorbeelden van wetgevingstrajecten waarin al aan de menselijke maat wordt gewerkt
Ondertussen wordt de menselijke maat al expliciet verwerkt in een aantal wetgevingsvoorstellen. Deze zijn hieronder opgenomen bij wijze van voorbeeld.
- Wet hardheidsaanpassing Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen;
- Wetsvoorstel wet versterking waarborgfunctie Algemene wet bestuursrecht (Awb);
- Wetsvoorstel Participatiewet in balans;
- Wetsvoorstel Wet handhaving sociale zekerheid.
De menselijke maat in de uitvoering
Als je bij het maken van beleid en regelgeving rekening houdt met het doenvermogen van de doelgroep en de eventuele gevolgen die het beleid of de regelgeving voor de doelgroep kan hebben, stelt dat de uitvoeringsorganisatie in de meeste gevallen in staat om recht te doen aan de menselijke maat. Het blijkt in de uitvoeringspraktijk echter niet gemakkelijk om altijd recht te doen aan de omstandigheden van individuele burgers: het leveren van maatwerk staat vaak op gespannen voet met andere rechtstatelijke kernwaarden, zoals rechtszekerheid en gelijkheid. Betrek daarom tijdig de relevante uitvoeringsorganisatie(s) en ga met hen in gesprek over mogelijke knelpunten van je beleidsvoornemens en hoe deze kunnen worden ondervangen. Wanneer je vervolgens in beleid, wet- of regelgeving rekening houdt met uitvoeringsaspecten en richting geeft aan de betrokken uitvoeringsorganisaties helpt dat om de spanning weg te nemen.
De onderstaande links verwijzen je naar rapporten die handvatten bevatten voor beleidsmakers om recht te doen aan uitvoeringsaspecten.
Dilemma's
- Hoe handel je conform de menselijke maat? Daarover gaat het rapport De (on)begrensde menselijke maat van de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur. Uit de door hen verrichte inventarisatie volgen twee archetypische routes voor menselijk overheidshandelen: ‘van de maat naar de mens’ en ‘van de mens naar de maat’.
- Zie voor een inventarisatie van mogelijkheden en knelpunten binnen de uitvoeringspraktijk het rapport Proactief Maatwerk.
- Uit dit rapport, over het dilemma tussen enerzijds de menselijke maat en anderzijds angst voor precedentwerking en willekeur volgt dat de belangrijkste oplossingsrichting is om meer ruimte te creëren voor de uitvoeringspraktijk en aan die praktijk meer vertrouwen, middelen en capaciteit te geven om het recht toe te passen.
- Zie over vraagstukken rondom de besluitvorming en handhaving in de sociale zekerheid het rapport Tussen staat en menselijke maat van de Nederlandse School voor Openbaar bestuur.
Bijlagen
Relevante Kamerstukken
- Kamerbrief van de minister van SZW over een analyse naar de uitvoering door de Belastingdienst, UWV, SCB en DUO in het kader van het traject Werk aan uitvoering, 14 februari 2020, Kamerstukken II 2019/2020, 31490, nr. 271.
- Kamerbrief van de minister-president inzake de reactie op het rapport ‘Ongekend onrecht’, 15 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 4.
- Kamerbrief van de minister van SZW inzake een kabinetsreactie op de rapporten Werk aan Uitvoering, 5 maart 2021, Kamerstukken II, 29362, nr. 290.
- Kamerbrief van de minister van Rechtsbescherming over versterking van de kwaliteit van beleid en wetgeving, 25 juni 2021, Kamerstukken I 2020/21, 31371, nr. I en Kamerstukken II 2020/21, 35570 VI, nr. 115.
- Kamerbrief van de staatssecretaris van BZK inhoudende de kabinetsreactie op het rapport Klem tussen balie en beleid, 14 juli 2021, Kamerstukken II 2020/21 35387, nr. 4.
- Kamerbrief van de minister van BZK inhoudende de stand van zaken inventarisatie hardvochtige wet- en regelgeving ter uitvoering van de motie-Ploumen/Jetten, 21 december 2021, Kamerstukken II 2020/21 35510, nr. 95.
- Kamerbrief van de minister van BZK over de acties van het kabinet ter bevordering van de menselijke maat in wetten en regels, 11 juli 2022, Kamerstukken I 2021/22 35295, nr. AF en Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102.
- Kamerbrief van de minister voor Rechtsbescherming over de vervanging van het IAK door het nieuw te introduceren Beleidskompas, 20 oktober 2022, Kamerstukken II 36200-VI, nr. 10.
Relevante moties
- Motie van het lid Van Brenk over als regel in wetgeving een hardheidsclausule opnemen, 19 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 15.
- Motie van de leden Ploumen en Jetten over een inventarisatie van wetgeving die hardvochtig uitpakt, 19 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 24.
- Motie van de leden Jetten en Marijnissen over buiten twijfel stellen dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur leidend moeten zijn, 19 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 37.
- Motie van het lid Omtzigt c.s. over versterking van de positie van de belanghebbende middels de Algemene wet bestuursrecht, 25 november 2021, Kamerstukken II 2021/22, 35925 VI, nr. 115.
Relevante rapporten
- WRR-rapport nr. 97: Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 2017.
- ABDTopConsult, Werk aan uitvoering. Fase 1: Probleemanalyse (14 februari 2020, Kamerstukken II 2019/20, 31490, nr. 271) en Fase 2: Handelingsperspectieven (5 maart 2021, Kamerstukken II 2019/20, 31490, nr. 284).
- Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK), Ongekend onrecht, 15 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2.
- Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties, Klem tussen balie en beleid, 25 februari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35387, nr. 2.
- Tussen staat en menselijke maat: handhaving in de sociale zekerheid, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, 23 november 2021.
- Dilemma tussen menselijke maat en angst voor precedentwerking en willekeur (in opdracht van BZK), Amsterdam/Heerlen: Universiteit van Amsterdam/Open Universiteit, 28 februari 2023.
- Proactief maatwerk: een inventarisatie van mogelijkheden en knelpunten binnen de uitvoeringspraktijk, Universiteit Leiden, 30 juni 2023.
- De (on)begrensde menselijke maat, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, 2023.
Overig
- Podcast de Wettenfabriek, ‘Tussen beleid en balie’, 24 maart 2022
Laatst gewijzigd op: 24-10-2024