Overgangsrecht

Inhoudsopgave

• 1. Wat is overgangsrecht?
• 2. Hoe gebruik je overgangsrecht?
• 3. Achtergrondinformatie
• 4. Contactgegevens

1. Wat is overgangsrecht?

Algemeen

Door overgangsrecht regel je de verhouding tussen de nieuwe wet en de bestaande rechtstoestand. Zowel bij een nieuwe wet als bij een wetswijziging kan sprake zijn van een wijziging in de bestaande rechtssituatie. Als je nieuw beleid maakt of nieuwe regels opstelt, moet je daarom tijdig nadenken over de gevolgen hiervan voor de bestaande rechtssituatie (zie hierover nader Ar 5.59). Als die gevolgen niet tijdig aan betrokkenen kenbaar kunnen worden gemaakt en de inwerkingtreding niet kan worden uitgesteld zodat betrokkenen de tijd hebben om zich op de nieuwe rechtssituatie voor te bereiden, kan je maatregelen treffen in de vorm van overgangsrecht.

Kenmerken overgangsrecht

• Indien bij een wijziging van een regeling overgangsbepalingen noodzakelijk zijn, worden deze normaal gesproken in de te wijzigen regeling opgenomen (zie hierover nader Ar 5.60).
• Indien in een regeling geen overgangsrecht wordt opgenomen, heeft deze onmiddellijke (ook wel: exclusieve) werking (zie hierover nader Ar 5.61).
• Soms blijkt dat er door onmiddellijke inwerkingtreding van een regeling nadelige gevolgen ontstaan die je zou moeten voorkomen. Voor de beoordeling in hoeverre sprake is van bezwaren tegen onmiddellijke inwerkingtreding, dient je de maatschappelijke gevolgen daarvan in kaart te brengen. Punten van overweging zijn daarbij het vertrouwensbeginsel, de redelijkheid en billijkheid, de rechtszekerheid en het verrassingseffect (zie nader de toelichting bij Ar 5.61).
• Er zijn verschillende maatregelen die je middels overgangsrecht kunt nemen om de regeling later in werking te laten treden. Je kan bijvoorbeeld kiezen om de regeling met terugwerkende kracht (Ar 5.62 en Ar 5.63) of met eerbiedigende dan wel uitgestelde werking (Ar 5.64) te laten gelden.

Alternatieven voor overgangsrecht

Overgangsrecht tast in principe altijd de rechtszekerheid van (een groep) burgers aan. Het verdient daarom de voorkeur om tijdige maatregelen te nemen voorafgaand aan introductie van de regeling, zodat overgangsrecht wellicht overbodig is. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn:

• Tijdige aankondiging van de voorgestelde maatregel
  Het tijdig aankondigen van een nieuwe regeling geeft betrokkenen de tijd om zich voor te bereiden op de nieuwe rechtssituatie. Het is dan belangrijk om concreet te communiceren wat er gaat veranderen. Tijdig aankondigen heeft concreet als voordeel dat het bijdraagt aan de voorzienbaarheid van een mogelijke inbreuk op het eigendomsrecht door de overheid/ De inbreuk verdraagt zich dan beter tot de maatstaf die het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) aanlegt om te beoordelen of een inbreuk op grondrechten die zijn vastgelegd in het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) kan worden gerechtvaardigd. Het EHRM stelt namelijk dat er een ‘fair balance’ moet zijn tussen het algemeen belang dat de overheid met de nieuwe regeling wil dienen en de mate waarop inbreuk wordt gemaakt op het verdragsrecht in kwestie. Dit zal vaak het eigendomsrecht betreffen. Zie voor meer informatie paragraaf 2 van deze pagina.
• Uitgestelde inwerkingtreding
  Ongeacht of de inwerkingtreding tijdig is aangekondigd of niet, kan het voorkomen dat de betrokkenen er niet voldoende in zijn geslaagd om zich tijdig voor te bereiden op de komst van de nieuwe regeling. Dat kan diverse redenen hebben, zoals bijvoorbeeld het bouwen van de noodzakelijke, maar complexe ICT-voorzieningen om de nieuwe regeling uit te voeren. Een goed voorbeeld daarvan is de Omgevingswet.
• Gefaseerde inwerkingtreding
  Soms kan het goed zijn om de inwerkingtreding van een nieuwe regeling in fasen te laten verlopen. Dit kan ook samen gaan met het tijdelijk in stand blijven van onderdelen van de oude regeling. Deze manier is gewenst wanneer lagere regelgeving niet op tijd klaar is, of wanneer ICT-systemen stapsgewijs klaar gemaakt moeten worden voor de voorgestelde wijziging.
• Kiezen voor een lange invoeringstermijn
• Compenserende financiële maatregelen
• Eventueel aanpassen van het ontwerp van de regeling
  Indien blijkt dat de bezwaren tegen inwerkingtreding van de regeling in zijn huidige staat te groot zijn, kan het ook een oplossing zijn om de regeling zo aan te passen dat deze wel geschikt is voor onmiddellijke inwerkingtreding. De resultaten van de uitvoeringstoets kunnen helpen om te bepalen welke onderdelen zich tegen onmiddellijke inwerkingtreding verzetten, omdat middels deze toets de gevolgen (en dus ook eventuele knelpunten) van de regeling voor de uitvoering inzichtelijk worden gemaakt.

Voordelen

Overgangsrecht zorgt ervoor dat eventuele nadelige rechtsgevolgen van een nieuwe regeling worden voorkomen. Terugwerkende kracht heeft als voordeel dat wordt voorkomen dat betrokkenen maatregelen nemen die ervoor zorgen dat de regeling haar doel niet bereikt of zelfs een tegenovergesteld effect krijgt (zie nader Ar 5.62 en Ar 5.63). Eerbiedigende werking kan recht doen aan gerechtvaardigde verwachtingen omtrent het voortduren van de huidige rechtssituatie dan wel het al dan niet intreden van rechtsgevolgen of andere effecten. Zo wordt het vertrouwensbeginsel gerespecteerd. Uitgestelde werking geeft betrokkenen de tijd om zich voor te kunnen bereiden op de nieuwe rechtssituatie. Zie voor eerbiedigende en uitgestelde werking nader Ar 5.64).

Nadelen

• Overgangsrecht maakt per definitie een inbreuk op de rechtszekerheid van de burger. Dat is met name problematisch bij belastende of bestraffende regelingen.

Terug naar boven

2. Hoe gebruik je overgangsrecht?

Als je kiest voor overgangsrecht, dien je bedacht te zijn op een aantal bijzonderheden aangaande de 1) vormgeving van de overgangsregeling, 2) het beleidsdomein waarvoor de regeling gaat gelden en 3) de uitvoerbaarheid van de overgangsregeling.

2.1. Vormgeving van de overgangsregeling

Bij de vormgeving van het overgangsrecht is het belangrijk om rekening te houden met de onderstaande punten aangaande vormgeving van een mogelijke overgangsregeling:

• Wat betreft de vraag of overgangsrecht noodzakelijk is, kan je gebruik maken van de uitgangspunten die zijn geformuleerd voor overgangsrecht en de daarbij te maken keuzes in het Toetsingskader Overgangsrecht (Kamerstukken I 1999/2000, 25900, EK 87, nr. 87b, p. 5–7). Dit toetsingskader is ontwikkeld voor regelingen die wijzigingen aanbrengen in het sociale domein, maar ook zeer geschikt voor andere beleidsdomeinen.
• Indien overgangsrecht noodzakelijk wordt geacht, dient dit in principe op te worden genomen in de te wijzigen regeling. Dit dient de kenbaarheid van het overgangsrecht en daarmee de rechtszekerheid, omdat het overgangsrecht dan in dezelfde regeling is opgenomen als het recht waarop de overgangsbepalingen betrekkingen hebben. Op deze hoofdregel kan een uitzondering worden gemaakt als de doelgroep of de geldingsduur van het overgangsrecht dusdanig beperkt is, dat dit de regeling zou vervuilen (zie hierover nader Ar 5.60). Als een wet wordt gevolgd door een invoeringswet, kan worden overwogen het overgangsrecht op te nemen in die invoeringswet. De aanbeveling is dan wel om in de memorie van toelichting van de eerste wet in te gaan op het voorgenomen overgangsrecht (Zie nader Ar 5.59).
• Kies je voor overgangsrecht met terugwerkende kracht, dan dien je gebruik te maken van de modelbepaling die Ar 5.63 is geformuleerd.
• Kies je voor overgangsrecht met eerbiedigende of uitgestelde werking, dan dien je in de regeling duidelijk te formuleren op welke feiten of verhoudingen de regeling van toepassing wordt geacht en welke rechtsgevolgen daarmee worden beoogd. De overgangsregeling dient met andere woorden zodanig specifiek te zijn dat duidelijk blijkt wat rechtens de relevante situatie is (zie hierover nader Ar 5.64).

2.2. Beleidsdomeinen met specifieke regels rondom overgangsrecht

Op een aantal beleidsdomein gelden specifieke regels rondom overgangsrecht:

• Het eigendomsrecht (vastgelegd in art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en art. 17 van het Handvest van grondrechten van de Europese Unie) stelt bijzondere eisen aan het overgangsrecht. Dit is met name het geval bij regelingen die wijzigingen aanbrengen in aanspraken op sociale zekerheid en pensioen. Het is van belang om scherp te blijven op de kaders die daarvoor in jurisprudentie zijn uitgetekend. Zie daarover onder meer de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State met een summier beslismodel bij artikel 1 Eerste Protocol EVRM (Kamerstukken II 2012/13, 33400 XV, nr. 7).
• Als het gaat om het wijzigen van de procedures en bevoegdheden van organen ter zake van geschillen, dient uitdrukkelijk te worden geregeld of het oude dan wel het nieuwe recht van toepassing is op zaken die vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regels aanhangig zijn gemaakt (zie nader Ar 5.65). Dit geldt ook bij het strafprocesrecht. Voor bestuursprocesrecht geldt dat art. 11:3 Awb ‘permanent overgangsrecht’ bevat voor wijzigingen van de bijlagen bij de Awb (zie ook de toelichting op Ar 5.49)
• Als het gaat om de beëindiging van een taak van een overheidsorgaan, of de overgang van een taak op een ander overheidsorgaan dient in het overgangsrecht een voorziening op te worden genomen voor de op die taak betrekking hebbende archiefbescheiden (zie nader Ar 5.66). Dit heeft te maken met art. 4 van de Archiefwet 1995.

2.3. Uitvoerbaarheid overgangsrecht

Zoek vroegtijdig contact met uitvoerings- en handhavingsinstanties als je voornemens bent om overgangsrecht op te stellen. Zo kan worden voorkomen dat het toepassen van overgangsrecht gedurende meerdere jaren leidt tot handhaving door meerdere uitvoeringsorganisaties (bij overgang van een taak) of een opeenstapeling van overgangsregimes. Dit kan hoge uitvoeringskosten met zich meebrengen. Aandachtspunten zijn:

• Welke termijnen zijn redelijk voor het overgangsrecht?
  Probeer open einde regelingen te voorkomen door te werken met horizonbepalingen (het opnemen van een einddatum).
• Is voldoende nagedacht over de afbakening van de doelgroep?
  Denk bijvoorbeeld ook na over hoe groot de doelgroep is over tien jaar en welke consequenties dat heeft voor de uitvoeringskosten.
• Heb je inzicht verkregen in de verwachte uitvoerings- en handhavingskosten?
  Het is zinvol om dergelijke kosten in een vroegtijdig stadium in kaart te brengen door uitvoeringsinstanties tijdig te betrekken bij de formulering van het overgangsrecht. Te denken valt aan programmakosten (waaronder is inbegrepen het instandhouden van systemen en de eventuele foutgevoeligheid in de processen).
• Consequenties te formuleren overgangsrecht voor het bestaande?
  Is met andere woorden opschoning nodig en wordt het overgangsrecht niet onnodig ingewikkeld?

Terug naar boven

3. Achtergrondinformatie

Relevante verplichte kwaliteitseisen

Terug naar boven

4. Contactgegevens

Mocht je nog vragen hebben, dan kunnen de collega’s van het Beleidskompas je verder verwijzen: beleidskompas@kcbr.nl.

Terug naar boven

Laatst gewijzigd op: 28-3-2023