Inhoudsopgave
- 1. Wat is de verplichte kwaliteitseis?
- 2. Wat is de achtergrond van de kwaliteitseis?
- 3. Waarom moet je de keuze van een sanctiestelsel op deze manier toelichten?
- 4. Wanneer moet de keuze van een sanctiestelsel voldoen aan deze motiveringseisen?
- 5. Hoe gebruik ik de Uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel?
- 6. Waar vind ik meer informatie?
- 7. Wie kan mij verder helpen?
- 8. Welke andere criteria en uitgangspunten hangen samen met de keuze van een sanctiestelsel?
1. Wat is de verplichte kwaliteitseis?
Sinds 2005 zijn er diverse (kabinets)stukken verschenen over het maken van een keuze voor een sanctiestelsel bij het opstellen van wetgeving. Van origine wordt bij de handhaving van wetgeving onderscheid gemaakt tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiestelsels.
In de afgelopen jaren zijn er ook steeds meer mengvormen ontstaan. Dit worden duale stelsels genoemd. Het bestuursrecht wordt ook wel gecombineerd met het strafrecht, in bijvoorbeeld de (bestuursrechtelijke) strafbeschikking. Zelfs het privaatrecht kan tegenwoordig onder bepaalde omstandigheden bijdragen aan een goede naleving van wetgeving. Het is dan vaak de burger die de overheid aanspreekt omdat de burger schade lijdt door gedrag van een overheidsinstantie, bijvoorbeeld omdat de overheid zich niet houdt aan publiekrechtelijke verplichtingen (door middel van nadeelcompensatie) of aan een privaatrechtelijke overeenkomst (door middel van wanprestatie en onrechtmatige daad).
De toename van duale stelsels leidt tot een minder duidelijk onderscheid tussen de diverse sanctiestelsels en zorgt daarmee voor verwarring over de toepasselijke sanctiemaxima en rechtsbescherming. Sinds het Ongevraagd advies inzake sanctiestelsels van de Raad van State (Stcrt. 2015, 30280) worden daarom nadere eisen gesteld aan de motivering van de keuze van een sanctiestelsel. Bij het introduceren van een stelsel dien je in toelichting te motiveren waarom het stelsel zo is opgebouwd. Hiervoor is een aantal factoren van belang. Op deze pagina vind je uitgangspunten die je kan hanteren bij de keuze van een sanctiestelsel en het motiveren van die keuze dus vergemakkelijken.
2. Wat is de achtergrond van de kwaliteitseis?
Op 13 juli 2015 stelde de Afdeling advisering van de Raad van State (RvS) een ongevraagd advies vast over de verhouding tussen bestuurlijke boetes en strafrechtelijke boetes en het daarbij gevoerde wetgevings- en handhavingsbeleid. Zie hiervoor: Ongevraagd advies inzake sanctiestelsels (Stcrt. 2015, 30280). De RvS vond de keuzecriteria van een open of besloten context voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving niet meer passen bij de rechtsontwikkeling uit de praktijk. Tot 2015 was de ‘context van de norm’ bepalend voor de keuze van en motivering van een sanctiestelsel. Hiermee bedoelen we het verschil tussen een besloten en een open context. Er is sprake van een besloten context als er een specifieke relatie is tussen overheidsorgaan en burger of bedrijf. Bijvoorbeeld bij belastingen, uitkeringen of vergunningen. Bij een open context gaat het over algemene regels, bijvoorbeeld bij verkeersovertredingen. Een besloten context vind je meestal in het bestuursrecht en een open context in het strafrecht. Zie nader Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69, paragraaf 4 over het verschil tussen de besloten en open context.
Als reactie op dit advies heeft de Minister van Justitie en Veiligheid op 26 april 2018 het eerder Nader rapport bestuurlijke boetstelsels vastgesteld (Stcrt. 2018, 31269). In het Nader rapport wordt het uitgangspunt dat de context van de norm bepalend is voor de keuze van het bijbehorende sanctiestelsel losgelaten. In plaats daarvan moet je de keuze voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving baseren op alle relevante factoren. Dit is een accentverschuiving. Dezelfde criteria blijven belangrijk, maar de manier waarop de keuze wordt onderbouwd, is veranderd. In de toelichting moet je een expliciete afweging van de relevante factoren opnemen. Zie voor de relevante factoren paragraaf 5 van deze pagina.
3. Waarom moet je de keuze van een sanctiestelsel op deze manier toelichten?
In het Nader rapport wordt benadrukt dat de keuze voor een sanctiestelsel een duidelijke en uitgebreide motivering in de toelichting vereist. Als je kiest voor een stelsel met een bestuurlijke boete, dan gelden ook de boetemaxima van artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht. Als je toch kiest voor hogere boetes, dan moet die keuze gebaseerd zijn op objectieve factoren. Als je kiest voor een stelsel van duale handhaving, dus strafrechtelijke én bestuursrechtelijke handhaving, dan mag de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan de maximale strafrechtelijke boete. Ook moet er afstemming zijn tussen het Openbaar Ministerie en het handhavende bestuursorgaan over wat de richtlijnen zijn voor strafvordering en hoe de handhaving eruit zal zien. Dit alles moet blijken uit de motivering.
4. Wanneer moet de keuze van een sanctiestelsel voldoen aan deze motiveringseisen?
De keuze voor een sanctiestelsel is zeer casuïstisch. Alhoewel de relevante factoren steeds anders zullen zijn, is het steeds noodzakelijk om in de toelichting bij het betreffende wetgevingsvoorstel te motiveren waarom de keuze is gevallen op het sanctiestelsel in kwestie.
5. Hoe gebruik ik de Uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel?
Bij de keuze voor een sanctiestelsel moet je rekening houden met verschillende factoren. Er zijn zowel algemene factoren als specifieke factoren die gelden voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving. Je kunt hierbij denken aan de aard van de overtreding, de aard en zwaarte van de voorgenomen sanctie en de noodzaak voor de inzet van opsporingsbevoegdheden en strafvorderlijke dwangmiddelen.
Uit het Nader rapport volgt dat de volgende algemene factoren in ieder geval relevant zijn:
- De gekozen sanctie moet naleving van wetgeving zo optimaal mogelijk bevorderen. Bij de keuze voor een sanctiestelsel is dus de vraag leidend in welk stelsel de naleving optimaal wordt bevorderd. Factoren als de feitelijke pakkans, de aard van de sanctie, de zwaarte van de sanctie, het generaal en speciaal preventieve effect zijn daarbij van belang.
- De gekozen sanctie moet een zo evenredig mogelijke overheidsreactie zijn op een overtreding.
- De bekostiging van sanctionering geschiedt op basis van schaarse publieke middelen en dient daarom zo doeltreffend mogelijk te worden ingezet. De kosten van mogelijke sanctiestelsels dienen dus in de afweging te worden betrokken, in die zin dat je moet kunnen verantwoorden waarom het ten behoeve van toezicht en handhaving ingezette overheidsgeld het meeste effect sorteert. Factoren als de financiële en organisatorische implicaties, als ook de vraag in hoeverre opgelegde sancties daadwerkelijk geïnd kunnen worden zijn daarbij belangrijk. De sanctie moet dus zo zijn vormgegeven dat hij ook werkelijk kan worden geëffectueerd.
Zie voor bestuursrechtelijke handhaving en sancties nader de instrumentenpagina. In het algemeen geldt dat overtredingen die enkel financieel worden gesanctioneerd (bijvoorbeeld middels een boete) geschikt zijn voor bestuursrechtelijke handhaving.
De volgende factoren noodzaken volgens het Nader rapport tot strafrechtelijke handhaving:
- Het gaat om een ernstig vergrijp, waardoor de behoefte ontstaat om anders te sanctioneren dan enkel middels een boete.
- Sanctionering middels vrijheidsbenemende straffen, taakstraffen, voorwaardelijke straffen, voordeelsontneming (‘pluk-ze’) of de ontzegging van rechten (zoals het kiesrecht) is alleen mogelijk op basis van het strafrecht. Als het feit strafbaar is gesteld op basis van de Wet economische delicten (WED) kan de strafrechter ook besluiten tot het stilleggen van de onderneming.
- Naarmate een vergrijp als ernstiger wordt gekwalificeerd, biedt het strafrecht tevens meer mogelijkheden om als overheid rechtmatig inbreuk te maken op vrijheden en rechten van een verdachte in de onderzoeks- en opsporingsfase. Wil je gebruik maken van dit type dwangmiddelen, dan dien je daarvoor een sanctiestelsel in te richten dat aansluit op het strafrecht.
Relevante factoren voor de keuze van een duaal stelsel zijn:
- Als een bepaald bestuursorgaan beschikt over een bijzondere expertise, terwijl die onvoldoende voor handen is bij het Openbaar Ministerie en de politie, ligt het niet voor de hand om een duaal stelsel in te richten. Zeker als bepaalde overtredingen niet vaak voorkomen, is het meestal voor het Openbaar Ministerie en de politie niet lonend om deze deskundigheid op te bouwen.
De ontwikkelingen op dit terrein zijn nog niet afgerond. Uit het Nader rapport volgt de doelstelling van het kabinet om in het IAK (Integraal Afwegingskader voor beleid- en regelgeving, de voorloper van het Beleidskompas) om een handzaam overzicht te maken van alle relevante factoren en verschillende (contra-)indicatoren. Dit overzicht is nog in ontwikkeling.
6. Waar vind ik meer informatie?
- Nader rapport bestuurlijke boetestelsels, Stcrt. 2018, 31269
- Ongevraagd advies Afdeling advisering van de Raad van State inzake sanctiestelsels, Stcrt. 2015, 30280
- Brief van de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van Justitie en Veiligheid van 18 april 2019, Kamerstukken II 2018/2019, 29279, nr. 503
- Brief van de Minister voor Rechtsbescherming van 23 november 2018, Kamerstukken I 2018/19, 35000-VI, C
7. Wie kan mij verder helpen?
8. Welke andere criteria en uitgangspunten hangen samen met de keuze van een sanctiestelsel?
Zie voor nadere informatie over handhaving en sanctionering de instrumentenpagina’s over bestuursrechtelijke handhaving en sancties en strafrechtelijke handhaving en sancties. Sancties zijn een thema die in het bijzonder de aandacht krijgen vanuit het KCBR, omdat voor sancties de verplichte kwaliteitseisen gelden die hierboven zijn beschreven.
Laatst gewijzigd op: 12-2-2024