De Afdeling advisering van de Raad van State brengt haar advies uit aan de Koning, maar zendt het rechtstreeks aan de bewindspersoon die het voorstel om advies heeft voorgelegd (de eerste ondertekenaar). Het is in dat verband gebruikelijk dat de desbetreffende bewindspersoon al in de voordracht de Koning verzoekt de Afdeling te machtigen het advies rechtstreeks aan hem te doen toekomen. De Afdeling zendt, indien dit door de bewindspersoon in de voordracht is verzocht, tevens een afschrift aan de medebetrokken bewindspersonen. Zie de modelbrief voor de voordracht. Van elk advies zendt de Afdeling tevens een afschrift aan het Kabinet van de Koning. Daarnaast zendt de Afdeling van elk advies een afschrift aan de Directie Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie en Veiligheid in verband met de wetgevingstoetsing die dit ministerie verricht per mail en per post.
De Afdeling gebruikt voor zijn advisering een beoordelingskader. Het beoordelingskader van de Afdeling bestaat uit vier hoofdonderdelen:
- Een beleidsanalyse
- Een constitutionele en juridische analyse
- Een uitvoeringsanalyse
- Een analyse van de gevolgen voor de rechtspraktijk
De verschillende (hoofd)onderdelen van het beoordelingskader worden in samenhang beschouwd, maar komen niet altijd expliciet terug in het advies. De Afdeling advisering kan er ook voor kiezen om de nadruk te leggen op één opmerking of om zelfs helemaal geen inhoudelijke opmerkingen te maken. Dat hangt af van de aard en de inhoud van een voorstel.
Beleidsanalyse
De beleidsanalyse begint met een probleemanalyse: wat is het probleem, wat is de aanleiding en de achtergrond ervan? Daarna wordt gekeken naar de probleemaanpak, de potentiële gevolgen en wie bij het wetgevingsproces en de uitvoering betrokken zijn, alsmede naar de financiële gevolgen van een voorstel.
De Afdeling zal nagaan of de vragen die bij de beleidsanalyse aan bod komen op overtuigende wijze worden beantwoord in de toelichting. Daarbij beoordeelt zij ook de kwaliteit van de argumenten en motivering die hieraan ten grondslag liggen.
Constitutionele en juridische analyse
Uitgangspunt bij de constitutionele en juridische analyse is dat de gekozen probleemaanpak en de juridische vertaling daarvan in het voorstel in overeenstemming moeten zijn met hoger recht en inpasbaar dient te zijn in de bestaande juridische systematiek.
Bij de verhouding met het hoger recht beoordeelt de Afdeling onder meer of het voorstel past binnen de kaders van onder meer de Grondwet, het Statuut van het Koninkrijk en mensenrechtenverdragen. Daarbij gaat het om een integrale beoordeling; grondrechtelijke en constitutionele normen en beginselen worden in onderlinge samenhang bezien. Voorts wordt het voorstel beoordeeld aan de hand van algemene rechtsbeginselen, internationale verdragen en Europese regelgeving.
Bij de analyse van de inpasbaarheid in de juridische systematiek wordt onder meer gekeken naar de verhouding met algemene wetten, de bevoegdheidsverdeling tussen verschillende bestuurslagen, hoe de handhaving, het toezicht en de rechtsbescherming is geregeld en of er normen nodig zijn om voor een goede overgang van oude naar nieuwe regels te zorgen.
Uitvoeringsanalyse
Met deze analyse gaat de Afdeling advisering na of burgers en bedrijven met de regels uit de voeten kunnen (‘doenvermogen’). Wat zijn de gevolgen van onoplettendheid en kleine fouten? Is herstel mogelijk? Is de techniek voldoende gebruiksvriendelijk? Naast het doenvermogen wordt ook gekeken naar de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de regels.
De Afdeling advisering kan in het algemeen niet zelf beoordelen of een voorgestelde regeling uitvoerbaar is, maar zij beoordeelt of op voorhand adequate afwegingen zijn gemaakt over de uitvoerbaarheid en het doenvermogen. Ook gaat zij na of de betrokken uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden een uitvoeringstoets hebben verricht en of dit zo nodig tot aanpassing van de ontwerpwet- en regelgeving heeft geleid of dat daarmee op een andere manier rekening is gehouden.
Analyse gevolgen rechtspraktijk
Het is van belang dat de instanties die dagelijks het recht “toepassen” zoals de rechtspraak, maar ook de politie, het Openbaar Ministerie en de advocatuur met de normen uit wet- en regelgeving kunnen werken. Wat zijn de praktische gevolgen en de verwachte implicaties voor (het aantal) gerechtelijke procedures? Heeft de rechtspraak voldoende mensen en financiële middelen om een soepele inwerkingtreding van de wet te kunnen verzekeren?
Wat betreft de wetstechnische aspecten brengt de Afdeling alleen majeure tekortkomingen naar voren, al dan niet in een aparte bijlage bij het advies. Wel kunnen wetstechnische en redactionele kanttekeningen ambtelijk worden doorgegeven aan de behandelend ambtenaar van het desbetreffende ministerie.
De adviezen van de Afdeling kennen een uniforme opzet. De opmerkingen van de Afdeling worden puntsgewijs, genummerd weergegeven; subopmerkingen binnen een nummer worden geletterd. Aan de genummerde opmerkingen gaat als regel een korte inleiding vooraf. Na een beknopte samenvatting van het wetsvoorstel wordt in die inleiding vermeld wat het resultaat is van de beoordeling door de Afdeling. Die in algemene termen vervatte beoordeling moet worden onderscheiden van het "dictum": het eindoordeel dat de Afdeling aan het slot van haar advies geeft over de vraag of het wetsvoorstel, eventueel met inachtneming van de door de Afdeling gemaakte opmerkingen, kan worden ingediend. Voor het dictum bij wetsvoorstellen worden door de Afdeling de volgende vier standaardformuleringen gebruikt:
a. «De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geen opmerkingen bij het voorstel en adviseert het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.»
Deze formulering wordt gebruikt indien het advies geen dan wel uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat.
b. «De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.»
Deze formulering wordt gebruikt indien de Afdeling een of meer bedenkingen heeft bij het voorstel of de toelichting die wijziging of aanvulling van het voorstel vergen waar de minister zich opnieuw over zou moeten buigen.
c. «De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.»
Indien deze formulering wordt gebruikt heeft de Afdeling bedenkingen bij het voorstel of de toelichting die vóór indiening van het voorstel moeten worden weggenomen en waarover het kabinet zich opnieuw zou moeten buigen.
d. « De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het voorstel en adviseert het niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen.»
Deze formulering wordt gebruikt indien de Afdeling fundamentele bezwaren bij het voorstel heeft die niet door aanpassing zijn te ondervangen. Daarom adviseert zij het voorstel niet bij de Tweede Kamer in te dienen.
Indien een advies een van de laatste twee formuleringen bevat (zgn. "zwaar dictum"), is sprake van zodanig ingrijpende kritiek dat een beslissing om het wetsvoorstel toch bij de Tweede Kamer in te dienen in de ministerraad aan de orde moet worden gesteld (zie Ar 7.14 en nr. 41).
Het origineel van het advies van de Afdeling dient op het ministerie te worden bewaard om het te zijner tijd, gelijktijdig met het nader rapport, aan de Koning te kunnen zenden (zie nr. 47).
Laatst gewijzigd op: 4-6-2025